¿Expropiación para qué? Entre la utilidad pública y el despojo

Ángel Disraeli Cruz Gutiérrez
hace 4 horas
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En los recientes días ha surgido una gran polémica en torno a la nueva Ley de Expropiación del Estado Libre y Soberano de Oaxaca aprobada por el congreso local. Se especula si la actualización del marco jurídico obedece a un objetivo específico o si se trata de una acción de buena fe derivada de la reciente experiencia con la construcción del parque Primavera. Dado que en política toda decisión guarda intención, aquí se reflexionará un poco al respecto.

Durante la conferencia de prensa del pasado 30 de marzo, el consejero jurídico del poder ejecutivo, Geovany Vásquez Sagrero, argumentó en defensa de la nueva ley: “La gente que he escuchado y algunos políticos demuestran una ignorancia supina al decir: te van a quitar tu casa. Créanme, un parque Primavera, un hospital, no cabe en un terreno de 10×20. Lo que se busca es dotar de certeza a un procedimiento de esta naturaleza”.

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El gobernador Salomón Jara, en un intento burdo de broma, comentó: “Miren, todavía no se ha publicado la ley de expropiación. Pero sí me conviene que se quede como estaba. Y la voy a sostener como estaba, para que nuestros detractores estén más contentos".

Más allá de los comentarios desatinados —ninguneando el patrimonio de los pequeños propietarios y mofándose de la oposición para desestimar las críticas—, la figura de expropiación revive un debate importante: ¿Bajo qué supuestos un gobierno puede privar de la titularidad de bienes a los ciudadanos? Pero, al mismo tiempo, presupone preguntas fundamentales para comprenderlo: ¿Qué papel ha jugado la expropiación en la historia de México y Oaxaca?, ¿Cuál es su uso en la actualidad?, ¿Quién determina qué es la utilidad pública?

Comencemos por la cuestión histórica. La Ley Federal de Expropiación, reglamentaria del artículo 27 constitucional, fue impulsada por el presidente Lázaro Cárdenas del Río para dar cumplimiento con el “plan sexenal” —de inspiración soviética— que, entre otras cosas, buscaba la nacionalización del petróleo y la construcción de infraestructura pública para el desarrollo nacional.

El artículo 27 fue uno de los grandes logros de la revolución mexicana y señala, a la fecha, que “la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada”; es decir, erige las bases legales de la propiedad.

La facultad expropiatoria del Estado, en ese sentido, se planteó como un mecanismo para retornar la propiedad a la nación en aras del interés común y la justicia social. Gracias a ella se recuperó el petróleo de manos extranjeras, se fundó PEMEX, se construyeron refinerías, gasoductos y demás obras encaminadas a garantizar la soberanía energética del país.

Por otra parte, si bien el reparto agrario no puede considerarse jurídicamente como un acto de expropiación, en un sentido lato sí se puede hablar de una transferencia masiva de la propiedad privada a la propiedad social con el beneplácito del gobierno. Durante el cardenismo se arrasó con los latifundios y se otorgaron alrededor de 18 millones de hectáreas a comunidades indígenas y campesinas en forma de tierras comunales y ejidales, respectivamente.

En Oaxaca la Ley Estatal de Expropiación de 1937 surgió con el mismo ánimo posrevolucionario. Sin embargo, más adelante fue usada para cumplir la visión modernizadora del presidente Miguel Alemán. La expropiación pasó de fundamentarse en la justicia social para buscar el desarrollo de la ciudad. Y así, mediante decretos expropiatorios, el gobernador Eduardo Vaconcelos condujo la fisionomía urbana de Oaxaca hacia lo que conocemos, y modificó el propio marco jurídico de la Ley de Expropiación hacia las necesidades de su tiempo (1950).

El uso de la facultad expropiatoria depende tanto del espíritu legislativo con que se redacta el marco jurídico como de la interpretación del concepto de “utilidad pública”. Si para Cárdenas este significó el reparto de tierras y la nacionalización de los hidrocarburos, para Vasconcelos en Oaxaca significó modernizar la ciudad con la intención de atraer al capital. ¿Qué ha significado, pues, para la 4T?

Para la realización de los proyectos prioritarios se han expropiado al menos 30 mil hectáreas —la mayoría de propiedad ejidal y comunal— de acuerdo con los decretos publicados en el DOF. Para la construcción del tren maya se calculan 25 000 hectáreas, en su mayoría de las propias comunidades mayas del sureste; para el Corredor Interoceánico entre 3 500 y 4 500, incluyendo el emblemático caso de Puente Madera en San Blas Atempa que es señalada como un proceso de despojo y, en el Aeropuerto Internacional de Tulum “Felipe Carrillo Puerto”, 1 500 hectáreas.

Expropiación Oaxaca — Foto: Tierra y Territorio / APIIDTT

Si se desea entender la motivación de la nueva Ley de Expropiación del Estado Libre y Soberano de Oaxaca hay que voltear a ver las modificaciones en las causas de utilidad pública. Es falso, como también dijo Vásquez Sagrero, que la ley de 1950 no las contemplara explícitamente. En su artículo 1° la ley anterior señalaba 13 causas de utilidad pública, que hoy tras 76 años fueron aumentadas a 15.

El nuevo marco jurídico suprimió las siguientes:

La equitativa distribución de la riqueza acaparada o monopolizada con ventaja exclusiva de una o varias personas y con perjuicio de la colectividad en general, o de una clase en particular.

La creación, fomento o conservación de una empresa para beneficio de la colectividad.

Y agregó elementos relativos a la infraestructura pública y las necesidades del suelo urbano, para quedar como sigue:

I. El establecimiento, explotación o conservación de un servicio público;

II. La apertura, ampliación o alineamiento de calles, la construcción de calzadas, puentes, caminos y túneles para facilitar el tránsito urbano y suburbano;

III. La ampliación y saneamiento de las poblaciones y puertos, parques, jardines, campos deportivos o de aterrizaje, construcciones de oficinas para instituciones públicas, así como cualquier otra obra destinada a prestar servicios de beneficio colectivo;

IV. La conservación de los lugares de belleza panorámica, de los edificios y monumentos arqueológicos o históricos, y de las cosas que se consideran como características notables de la cultura estatal;

V. La satisfacción de necesidades colectivas en caso de guerra o trastornos interiores; los medios empleados para la defensa estatal o para el mantenimiento de la paz pública;

VI. El abastecimiento de las ciudades o centros de población, de víveres o de otros artículos de consumo necesario; los procedimientos y las medidas empleadas para combatir o impedir la propagación de epidemias, epizootias, incendios, plagas, inundaciones, contaminación de afluentes y mantos freáticos, así como otras calamidades públicas;

VII. La defensa, conservación, desarrollo o aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de explotación;

VIII. La construcción, habilitación y operación de albergues y centros de acogida destinados a la atención de personas en situación de vulnerabilidad, así como de la infraestructura, equipamiento y servicios necesarios para garantizar condiciones adecuadas de dignidad humana, protección y asistencia a las personas beneficiarias de dichos espacios;

IX. La salvaguarda de elementos del patrimonio cultural de las culturas del Estado.

X. Las medidas necesarias para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la colectividad;

XI. La construcción de obras de infraestructura pública y la prestación de servicios públicos, que requieran de bienes inmuebles y sus mejoras, ya sea derivada de concesión, de contrato o de cualquier acto jurídico celebrado en términos de las disposiciones legales aplicables;

XII. La creación de reservas territoriales que satisfagan las necesidades de suelo urbano;

XIII. El rescate de obras de arte y antigüedades, así como la conservación de la memoria histórica de las comunidades del Estado;

XIV. La construcción de hospitales y centros médicos, así como la edificación de escuelas para la impartición de educación básica, media-superior y superior;

XV. Los demás casos que las leyes especiales expresamente declaren como causas de utilidad pública.

La inclusión entre las causas de utilidad pública de elementos para la construcción de obras públicas y oficinas gubernamentales revela, en opinión de quien escribe, la ruta que sigue esta nueva ley. La inclusión de la figura de “ocupación inmediata” contemplada en el artículo 8° resulta, por lo demás, preocupante, teniendo en cuenta que cerca del 80% del territorio oaxaqueño es propiedad social.

La figura expropiatoria jugó en el país una lógica de justicia social, de entrega a las comunidades. Que en Oaxaca se llegara a usar para lo contrario —siguiendo el ejemplo del gobierno federal—, sería trágico.